本帖最后由 爱珍 于 2017-10-11 14:09 编辑
稿件来源：解放日报 ■王永杰
随着老龄化程度不断加深和家庭小型化发展，失独、孤寡老人等特殊群体的公共监护问题逐渐成为一个难题。随着年龄的增长，老年人的生理机能会逐步衰退，甚至会出现老年痴呆、行动能力障碍等问题，从而引发行为能力欠缺。为了保障行为能力欠缺的老年人权益，一些国家相继制定了相应的成年人监护制度。
在今年全国人大通过的民法总则中，关于监护的内容与时俱进地作了扩大规定，包括未成年人和成年人。监护人除有关特定亲属外，还包括经被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意的其他愿意承担监护责任的个人或有关组织。
但在实践中，经常有特殊的老年人遭受财产损失乃至身体虐待的案例出现。基于此，如何保障老年人人身和财产权益不受到监护人或第三方侵害，真正体现社会主义的优越性，是摆在法学研究者、立法者和社会管理者面前的现实挑战。
仅就上海而言，我们探索、研究构建针对特殊老年群体的公共监护制度具有一定的现实基础。
一是上海已经步入老龄化阶段，“4—2—1”的家庭模式急需构建公共监护制度。统计显示，截至2016年12月31日，上海全市户籍人口1449.98万人。其中，60岁及以上老年人口457.79万人，占总人口的31.6%，比上年增加了21.84万人。上海人口老龄化的主要特点有：低龄老年人口占老年人口比例增长明显，高龄老年人口平稳增长，老年人口抚养系数进一步增高，人口预期寿命再创新高。
二是伴随中国跃居为世界第二大经济体，上海经济实现了持续增长，具备了构建公共监护制度的经济实力。
三是弱者保护和社会责任的思想为公共监护制度提供了必要性和可能性。域外多数国家和地区都设有某种形式的公共监护人制度。为应对高龄化社会挑战，加强对高龄人、障碍者的积极保护，上海应当在借鉴域外先进经验的基础上，先行先试，探索构建符合上海特点、中国实际的特殊公共监护制度。
具体来看，如何探索构建公共监护制度呢？
第一，确立公共监护制度的概念。公共监护是指在无家庭成员或朋友有义务或愿意承担监护职责，又缺乏经济来源而无法雇用私人监护的情况下，公共机构应当承担的法定监护责任。公共监护人作为特殊法规规定的监护人或保护人，负责为特殊公民提供监护帮助，其目的在于保护被监护人的健康状况和财产安全。
第二，构建公共监护制度的基本原则。一是公共监护的补充性原则。二是平常化和尊重老年人自我决定权原则。三是个案审查原则。要根据被监护老人的实际情况和不同需求，决定监护的方式和场所。
第三，明确公共监护制度的适用人群。公共监护对象主要为孤寡老人和三无老人。依据民法总则的规定，监护机构可以是老年人住所地的居民委员会（村民委员会）和民政部门，监护监督人可以是街道（乡）和上一级民政主管部门。
需要强调的是，老年人的监护总体上应该以“近亲属（朋友）监护优先，公共监护为补充”。只有在无法定监护人、意定监护人或者法定监护人无条件履行相关监护职责的情况下，才存在公共监护。
第四，明晰公共监护职责。民法总则规定，监护人依法履行监护职责产生的权利，受法律保护。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的，应当承担法律责任。同时，监护人应当按照有利于被监护人的原则履行监护职责。除为维护被监护人利益外，不得处分被监护人的财产。监护人履行监护职责，应当最大程度尊重被监护人的真实意愿，保障并协助被监护人实施与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为。对被监护人有能力独立处理的事务，监护人不得干涉。
参考这些规定，我们应当考虑根据老年人意思表示能力是否健全，区分不同情况下的公共监护职责。对于愿意接受公共监护、意思能力健全的孤寡老人和三无老人，他们有自己的意思能力，其行为都出于自身的真实意愿，则公共监护机构不得干涉。
依据民法总则规定，具有完全民事行为能力的成年人，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人。协商确定的监护人在该成年人丧失或者部分丧失民事行为能力时，履行监护职责。据此，对于符合公共监护条件的老人，可以尽可能事先或者在老人残存的意思表示能力范围内，最大限度尊重老人的真实意思。
第五，拓展公共监护方式。公共监护的方式可以根据老年人的意愿、身体、精神状况，采用居家分散监护和机构集中监护两种形式。对于状况较好的老年人，政府可以采用购买上门养老服务、完善居家援助中心网络等提供居家养老的分散监护。对于意思能力欠缺的孤寡老人和三无老人，可以统一安排入住公办养老院的机构集中监护。
据此，可以考虑进一步创新和拓宽居家养老、养老社会化服务的意识与渠道，加大公共服务投入力度，增加政府购买公共服务的范围，鼓励社会机构包括各类金融机构拓展老年服务的范围和品种，增加老年信托等服务项目，鼓励探索老年人资产保值增值的稳健发展路径。
当然，公共监护制度还涉及理念更新、法律支撑、资金支持、具体路径以及包括以权力限制和权利救济为核心的程序设计等诸多问题，需要逐步实践和完善。但不管挑战多大，上海有必要在现有法律和制度框架下，立足现有条件，借鉴域外经验，率先探索建立符合本市特点的公共监护制度，进而为全国贡献可复制、可推广的经验。
（作者为华东政法大学科学研究院副院长、教授，华东政法大学—约翰·马歇尔法法学院中美老龄问题研究中心执行主任）
| 
发表于 2017-10-11 14:02:53
