上海郊区推动“三块地”改革 宅基地使用权流转探路乡村振兴

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上海奉贤探索农村宅基地流转的土地改革制度正稳步实施，通过宅基地使用权的流转以实现产业导入，打造田园综合体、引入主题民宿、文创等多元化业态，也正在成为上海探索乡村振兴的新路。

作为一线城市的上海，如何落实乡村振兴战略？郊区的农村土地改革成为重要突破口。

目前，上海市正在奉贤区试点探索农村土地股份制改革，以创新和激活土地承包经营权流转机制为手段，实现农民土地承包经营权入股，通过村级平台统一外租或自营等模式，来推动农业增效和农民增收。

与此同时，作为“三块地”改革中的宅基地流转改革，也在当前上海的郊区紧锣密鼓地推进中。同样在郊区奉贤，探索农村宅基地流转的土地改革制度正稳步实施，通过宅基地使用权的流转以实现产业导入，打造田园综合体、引入主题民宿、文创等多元化业态，也正在成为上海探索乡村振兴的新路。

在此基础上，上海郊区农村宅基地使用权流转后实现相关产业导入的制度保障也或出台。9月28日，上海市旅游局和市农委发布的《关于促进本市乡村民宿发展的指导意见》更是提出，把上海农村建设成为宜居、宜业和宜游的美丽乡村。

受访专家在接受采访时表示，上海并非是农村土地承包经营权流转和宅基地使用权流转改革探索的发轫之地。但城市化建设水平日益提高的上海，如何贯彻落实乡村振兴战略，缩小城郊之间的发展“鸿沟”问题？土地资源的集约化利用和产业导入，无疑将会在其中扮演重要的基础与支撑作用。

盘活大城市的农地

记者从奉贤区农委了解到，目前上海正在奉贤区的5个村进行试点探索农村土地股份合作制改革。

“今年刚刚开始探索。”奉贤区农委相关负责人告诉21世纪经济报道记者，土地股份合作制改革一方面是当前中央对农村土地“三权分置”工作要求的一个具体实现形式；另一方面，也是对其落地实施的进一步深化。

在具体的推进方式上，该负责人透露，目前奉贤主要是通过利用原村级的专业合作社作为基础，通过一些资产评估、股份设置和农民入股等一系列的程序，将土地股份合作制改革的制度框架搭建起来。

而在具体实施过程中，该制度将根据实际情况和股权设置的不同，采取多样模式有序推进。其中主要包括村级入股外租和自营两种模式：

第一种是农民以土地承包经营权入股，由村经济合作社牵头并以村为单位组建村级土地股份合作社，或统一对外租赁或发包，收益则按照农户土地入股的份额进行分配；第二种则是由村级土地股份合作社将土地承包经营权作价折股后参与村级农民专业合作社经营，实现保底分红与二次分配。

上海市奉贤区北新村农副主任陆超告诉21世纪经济报道记者，在奉贤区北新村，目前99%的农村承包土地经营权都已经流转到了村级平台，而村里将按照每亩一年1200元的标准给农民进行保底分红。

事实上，通过政策的探索试点，上海郊区的农业增效与农民增收成果也开始凸显。据2017年奉贤区政府工作报告显示，农村承包地经营权规范流转率在全区已经达到了79%，“百村公司”分红更是达到了8000万元，同比实现了14.3%的增长。

安徽农业大学土地资源管理系主任於忠祥在接受21世纪经济报道记者采访时表示，事实上目前上海郊区正在探索的土地股份合作制在很多地方已经十分成熟，也符合中央此前就已经明确提出的“资金变股金、资源变资产、农民变股民”的政策要求。

“上海这一政策未来的发展前景与影响会很大。”於忠祥告诉21世纪经济报道记者，上海的城市化快速发展导致土地资源十分紧张，在郊区探索并推进规模化和集约化经营，既符合政策要求，也是城市化进程的大势所趋。

除此之外，奉贤区农委相关负责人还向记者透露，目前正在奉贤试点探索的农村土地股份合作制改革工作主要聚焦在村级自营或村级外租两种方式上，在此基础上，2019年还可能将进一步拓展，从村级层面拓展至镇级层面，将农村承包地统一至镇级平台，再进一步进行产业的规划与布局。

“一方面来推动农村产业结构的调整，提升产业能级；另一方面在土地流转保底收益的基础上，进一步增加农民收入。”该负责人表示。

产业导入是重点

对于上海而言，乡村振兴的重点自然是离不开郊区的发展。

这其中，郊区奉贤更是被上海寄予厚望。今年4月下旬，上海市市委书记李强在奉贤调研时，就曾明确提出奉贤是上海实施乡村振兴战略的主战场。

但如何实现农村发展与农民增收？21世纪经济报道记者了解到，当前上海郊区在探索推进农村土地集约化经营的同时，也正在尝试突破农村“三块地改革”中的宅基地流转问题，为民宿、文创等产业的导入铺平道路。

9月28日，上海市旅游局和农委联合发布的《关于促进本市乡村民宿发展的指导意见》中明确要求，要围绕实施乡村振兴战略，充分发挥乡村民宿在推动城乡和产业融合互动，促进休闲农业和乡村旅游创新转型等方面的积极作用。

记者了解到，目前上海为推动郊区民宿产业发展已经在全市设置了20多个试点，其中郊区奉贤已经建成了3个，且都是在突破农村宅基地使用权流转这一核心问题的基础上得以实现的。

陆超告诉记者，北新村目前虽尚未真正开始推行宅基地使用权的流转问题，但是目前也已经进入到筹备阶段。据其介绍，目前奉贤推行的宅基地改革的要求是“农民离地不失地、离房不失房”，农村宅基地使用权流转之前，都会与村里签订合同，并按照规定领取一定的租金分红。

“合同签订一般是15年，且有一定的补偿标准参照。”陆超告诉21世纪经济报道记者，按照此模式后宅基地仍然还是农民的，农民领取的补偿相当于是老房子的租金。

奉贤区农委相关负责人告诉记者，在上海郊区通过盘活宅基地的流转与使用，不光能推动民宿产业的发展，还将有益于推动农村集体经济的发展，目前奉贤正在南桥镇、西渡街道和金汇镇等试点农村宅基地改革，以推动发展壮大“农家院子”里的总部经济。

於忠祥表示，虽然宅基地使用权流转并不鲜见，但未来上海郊区推动宅基地改革的效果则相对更加明显，目前上海城市化建设的最大阻碍便是建设用地的指标紧缺问题，如果能够通过盘活当地的指标，提高当地的土地集约利用，无疑将对上海提高整体的城市化水平和城市化进程具有重要推动作用。

来源：21世纪经济报道