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2020年4月11日 来源：腾讯网 作者：财经杂志
从长期来看，上海这样的人口超大城市，未来面临的新发、输入性不明原因疾病的风险挑战仍然很大，必须随时保持警惕。此次新的建设规划中，应急管理部门将现身上海公共卫生指挥中心，大应急管理格局落地呼之欲出
文|《财经》记者 李皙寅 实习生 马文斌
编辑|施智梁
仍在全球蔓延的新冠疫情，令纽约、米兰等世界级都市遭受重创，中国千万级人口超大人口城市数量在全球最多，如何吸取此次疫情带来的城市管理与公共卫生警示？4月7日，在上海市公共卫生建设大会上，上海市委书记李强表示，努力走出一条超大城市公共卫生安全治理之路，把上海建设成为全球公共卫生体系最健全的城市之一。
4月8日，上海市人民政府召开新闻发布会，介绍《健全公共卫生应急管理体系的若干意见》（下称《若干意见》）有关情况。《若干意见》力图在2025年把上海建设成为全球公共卫生体系最健全的城市之一。提出了四项主要任务，包罗防控体系，应急体系运行机制，突发公卫事件应对软硬件能力，支持保障措施，具体20条举措。
今年春节前后新冠疫情暴发以来，上海作为人口2000万的人超大型城市，经历了疫情传播与防控的严峻考验，目前形势已基本稳定，很多有效的防控措施被其他城市迅速借鉴。不过医学专家们提醒，从长期来看，上海这样的人口超大城市，未来面临的新发、输入性不明原因疾病的风险挑战仍然很大，必须随时保持警惕。
中国政法大学政治与公共管理学院教授詹承豫告诉《财经》记者，像上海这样的国际化特大城市，实际上跟很多省的情况非常不同，社区治理、医疗资源、科技应用及城市精细化管理水平均为顶尖水平，可以借此构建比较特色的突发公共卫生事件应急管理体系。
值得留意的是，上海提出要新建立的指挥中心，出现了应急管理部门的身影，此次疫情防控中，很多专家呼吁的跨部门“大应急管理格局”，在上海的新探索中正呼之欲出。
应急管理部门成为指挥中心的新面孔
“只有防控体系坚强有力、防控的指挥灵敏高效，才能更有效快速地应对重大突发疫情。”上海市副市长宗明在接受媒体采访时直言，在20条具体任务里，完善公共卫生应急指挥体系最为重要。
上海将从三方面升级指挥体系：强化重构指挥中心，建设智能决策平台，定期修订预案。
值得留意的是，在指挥中心出现了应急管理部门的身影。《若干意见》明确要求，为完善指挥体制，将建设上海市公共卫生应急指挥中心。指挥中心要协同卫生健康部门与应急管理部门，实现构建统一领导、权责匹配、权威高效的公共卫生大应急管理格局。
现有应急管理系统的主要职责被界定为自然灾害、事故灾难。新冠肺炎疫情属于的公共卫生突发事件未被纳入其中。这也导致在抗疫早期，具有物资调配、抢险救灾能力的应急管理力量，一度陷入了师出无名的尴尬。
“大应急管理格局”的结构，一定程度上响应了经历此次疫情防控后业内的呼声。
“我在民政部救了十几年灾，没遇到这么复杂，规模这么大的疫情灾难，”北京师范大学中国公益研究院院长王振耀曾对《财经》记者表示，新冠肺炎疫情融合了2003年SARS、2008年南方冰冻、汶川地震三场灾害事故的特性，这是现代社会人类面临的一场大灾，不可能有完全成熟的经验来应对。
在这一背景下，在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时，中共中央总书记习近平表示，加强重大疫情应急指挥机制建设，并加强公共卫生法律法规和预案建设。《若干意见》围绕上述讲话内容，拆解出了未来要实现的目标。
上海市公共卫生应急指挥中心成立于2009年2月，作为上海卫生局（现上海市卫生健康委员会）下辖机构，涵盖所有类型的突发公共卫生事件处置，同时兼顾各类突发公共事件的处置要素。
《若干意见》并没明确指挥中心具体的组织形式。由于上海地区的改革具有一定的示范效应，所以备受业内关注，指挥部的概念尚待厘清，如何避免单纯的新增机构叠床架屋，决策机制才是破局的关键。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、国家卫生应急体系建设指导专家王宏伟对《财经》记者表示，指挥中心最好能提高站位，不只是卫健委的子部门，这有助执行议事协调和统筹职能。
“指挥部重在协调，而非拍板。” 国际应急管理学会（TIEMS）中国委员会副主席、北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强对《财经》记者表示，国家顶层可专设跨部门的应急事务协调机构，强调协助信息流动，促进决策的科学和规范性。
张强补充称，多部门合作最为重要，用强大的协调机制，而不是由单一部门去当“超人”。靠的是群防群治，携手面对。
张强补充称，重点要靠前指挥。依靠协调机制，有机融合多元信息，下放决策权。在决策时，要刚柔相济，既能够理性分析综合各方信息，也要定下决心。这就需要制度供给，要有容错和激励机制，尤其是正向激励机制，让这些竭尽所能的决策者没有太多后顾之忧，敢于下决心。
公共卫生应急管理重在日常准备
数据源自2019中国卫生健康统计年鉴、英国国民医疗服务体系官网及QS世界大学综合排名医学专业排名前300强榜单。
地球是个村，传染病输入上海，往往只有一个飞机舱门的距离。上海市疾控中心主任付晨直言，上海作为超大型城市，面临新发、输入性不明原因疾病的风险挑战就更大。
靠建立一套应急制度，遇到事件就能万事大吉，这样观念是错的。不能把应急管理制度建设割裂开，现实中不存在“今天平安日，明天应急日”，日常风险是会互相影响的，应急管理重在日常。
中国在非典之后就建立了传染病疫情网络直报系统，从2004年开始覆盖全国。付晨坦言，这套系统让报告时效性更强，但对于新发、不明原因疾病的监测敏感性不足。
用科技抗战传染病的道路上，上海已经先行一步，逐步完善传染病的检测预警系统。比如，建立症候群监测系统，提升监测敏感度，借此已经发现多起罕见传染病；在医疗机构应用公共卫生智能插件，从医院自动提取数据，提高病例报告的准确性和报告率。
此前，上海已经建立了公共卫生“苗子事件”的报告机制。2016年-2019年本市一共发现处置公共卫生“苗子事件”6901起，平均每年近2000起。通过这样的早期处置，防止“火苗”变成“火灾”，每年达到突发公共卫生事件标准的仅仅只有30起左右。
防微杜渐最为重要。王宏伟直言，在初期感知灾难，能够显著降低应急管理的处置成本。
据悉，上海将进一步完善大数据监测系统，不但报告疾病、还包括媒体信息，以期对高危地区、高危场所、高危人群早期预警；还将结合天气和气候数据，开发传染病综合指数，开展传染病预警预报。
科技在城市管理上的应用已经取得成效。在建立智慧高效公共卫生应急指挥体系方面，宗明认为，“要依托全市‘一网统管’平台，建设多数据、全方位、广覆盖的市级公共卫生应急指挥系统，建立疫情联防联控大数据智慧决策平台。”
“中国上海如此超大规模城市，为何疫情病例会控制得这么少？”面对美国加州公共卫生专家的疑惑，张文宏给出了上海经验：早期诊断隔离、疾控迅速诊断，追踪以后所有密接者进行隔离，避免疫情蔓延。
“在新病毒面前，要实现早诊断、早治疗，并不容易。”张强认为，当特大疫情在本地爆发时，在新型病毒尚未诊断出来的空窗期里，采取何种手段应对。这需要上海融合国内、国际视野综合应对。
上海交通大学中国公益发展研究院院长徐家良告诉《财经》记者，上海的“一网统管”发挥了巨大作用，超大型城市人口流动梳理得一清二楚，以技术为支撑的群防群控，为疫情防控打下基础。
定期更新公共卫生应急预案
回顾湖北地区的疫情处置时，业内多位专家曾对《财经》记者表示，过于复杂和庞大的灾情超出了预案，让相关部门措手不及。
王振耀认为，现有的突发公共卫生事件响应机制和应急管理体制预案建设都还有待完善。须有一套标准化的、明确责任到人的响应预案。
此前各级卫生部门的预案都是小规模的、常规性的。王宏伟认为，参与演练的部门，普遍局限于卫生系统内的单位，而非跨部门协调各种力量打“总体战”，缺乏应对大规模疫情的思想准备，演练站位不够高、场景设计不够复杂。
目前来看，中国突发公共卫生事件响应乃至应急管理体系预案机制还有待完善。当各省市启动突发公共卫生事件一级响应后，在开展防疫救援、封路停市的同时，在医疗物资保障、生活必需品配送、救护人员轮休替换、预防企业延迟复工期间资金链断裂、志愿者协调统筹等诸多方面都需要有预案同步响应、同步保障。目前来看，仍缺乏多种烈度预案以应对小概率突发公共卫生应急事件。
此次《若干意见》明确要求，完善应急预案体系并建立定期修订制度，根据事件级别和规模，围绕监测、预警、报告、救治全流程展开优化。同时，新增制定生物安全事件预防、应对等预案；制定大型公共设施转换为应急医疗救治设施的预案。
“我们犯了个长期错误。”中国政法大学应急法研究中心主任林鸿潮认为，本来把整个应急预案健全了，但缺乏评估、演习，没有及时迭代更新。出了问题，谁都想不起来。对此，《若干意见》提出，将有计划地定期组织改进不同风险情景的公共卫生应急演练和预案。
不过，面对灾难若用机械化、穷举的方式制定预案，面对黑天鹅的时候就会失灵，为此还需要保持一定的灵活性。
传统应急预案都是对既有经验的总结。有了N个预案、设想了N种情况，下次突发事件属于N+1种的“黑天鹅”。王宏伟认为，要想提升应急能力，除了细化应急预案，更需要有充分的想象力和前瞻思维。
多方面的软硬件优势，成为上海力图在未来五年打造成全球公共卫生最健全城市的底气。但这个新目标如何逐步落地，能否在全国开花，仍需时间观察。
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发表于 2020-4-12 15:21:10
